Ciclo Democracia Representativa y Participación. "Las Leyes y su proceso de formación".

LEXEN, centro formado por las Facultades de Economía y Negocios y Derecho de la U. de Chile, invitó al ciclo de charlas “Democracia representativa y participación”, en el cual en esta sesión se debatió sobre las leyes y su proceso de formación.

Bienvenida:
Guillermo Larraín – Académico de la Facultad de Economía y Negocios U. de Chile. Codirector de LEXEN.

Expositor:
Sebastián Soto – Académico Facultad de Derecho PUC.

Comentó:
Miriam Henríquez – Decana y académica de la Facultad de Derecho, Universidad Alberto Hurtado

Moderó:
Ximena Clark – Directora ejecutiva decanato Facultad de Economía y Negocios U. de Chile y ex directora INE.

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Continuando con el ciclo “Democracia representativa y participación”, en esta ocasión conversamos de “Las leyes y su proceso de formación”; expuso el académico de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica, Sebastián Soto y los comentarios estuvieron en la exposición de la Decana y académica de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado, Miriam Henríquez.

El académico, Sebastián Soto expuso, en primer lugar, sobre la necesidad de abordar el bicameralismo y unicameralismo, no solo exclusivamente desde la definición fundada en la eficiencia, sino que también, una definición sobre bicameralismo “nos tiene que llevar a repasar el mejor sistema para aumentar y  mejorar la representación, los contrapesos, que son muy importante, y la deliberación; es decir, no resolvamos la cuestión unicameral/ bicameral únicamente desde la mirada de la eficiencia, de qué es más rápido,  sino que también, desde otras variables que son  importantes para una sociedad moderna y plural como la nuestra: nos referimos a que aumente la representación, el contrapeso y mejore la deliberación”.  Indicó además estar a favor de un sistema bicameral.

Un segundo tema, sostiene el experto, es que hay que considerar que la discusión unicameralismo o bicameralismo “conlleva una pregunta en torno a la eficiencia también en la tramitación de la ley, que hay que mirarla con atención”. Indica que la pregunta debiera ser “qué fórmulas debemos pensar para la tramitación de proyectos de ley que aumenten o que disminuyan los eventuales nudos de ineficiencia en esta tramitación”. 

Agrega que, al igual que en el pasado, “hoy día tenemos otras leyes periódicas como, por ejemplo, la Ley de Salario Mínimo, la Ley de Reajuste de Salarios públicos, y a nivel constitucional, está la Ley de Presupuesto. Además de estas leyes periódicas, hay ciertas leyes que son usuales y de fácil despacho. Son leyes que pudieran no estar sometidas a una doble revisión, como en el bicameralismo, porque son leyes comunes, conocidas, simples, y someter esas leyes a una doble revisión genera algunas críticas al bicameralismo”.

También genera críticas al bicameralismo la mirada doble de las leyes difíciles, emblemáticas, que en virtud del bicameralismo deben ser sometidas a una doble negociación, explica Soto, indicando que por ello muchos prefieren el unicameralismo. “Yo creo que la forma de salvar el bicameralismo y así también nuestra representación, los contrapesos y la deliberación, es modificando el sistema de tramitación de estas leyes específicas, en algunos casos facilitando la creación de comisiones bicamerales, en otros casos limitando la revisión de la cámara revisora”, para lo cual indicó que existe experiencia comparada que se puede mirar. En síntesis, plantea que no es necesario eliminar una cámara para eliminar una doble revisión, inútil en algunos casos, y se puede imprimir mayor rapidez en la tramitación de las leyes.

 En tercer lugar, se refiere a la iniciativa exclusiva y cómo esta interactúa con la disciplina o indisciplina parlamentaria. Indica estar a favor que esta iniciativa se mantenga en manos de la Presidencia de la República. Un cuarto tema mencionado es el de las urgencias, indicando que es un mito en cuanto a que las urgencias las define el presidente, puesto que en la práctica los tiempos de tramitación no se condicen los tiempos de las urgencias. Estas últimas sólo tendrían efecto real en las normas reglamentarias.

 Por otra parte, aborda la ley de presupuesto, su tradición a lo largo de nuestra historia, y plantea la posibilidad de mantener la preeminencia en la elaboración de la Ley de presupuesto en el Ejecutivo. No obstante, plantea balancear al Congreso en la discusión y también en la ejecución del presupuesto; en el primer caso, aumentando además la capacidad de comprensión que este último tenga en la discusión del presupuesto, y en cuanto a la ejecución, limitando el poder de Hacienda para modificar las leyes por decreto.

Se refiere también al control del Congreso, la necesidad de retomar la disciplina en este y fortalecer la concepción del Estado de Derecho, manteniendo un control del proceso legislativo. Asimismo, plantea la importancia de discutir el rol del Congreso como mediador, como un espacio de interacción de partidor políticos. Muy importante igualmente es la necesidad que se legisle en base a evidencia, que se tenga buena calidad de la información para analizar propuestas y tomar decisiones.

Finalmente, plantea la pregunta en cuanto a cómo elevar el prestigio de los parlamentarios, lo que no puede constitucionalizarse, pero sí se ve influido por el sistema electoral, el tipo de convivencias que se producen entre parlamentarios, sus reglas de comportamiento, entre otras. “Una cierta forma de convivir será lo que mejore el prestigio parlamentario”, culmina.

La académica, Miriam Henríquez, por su parte, en su exposición, plantea que sus intereses están puestos en la fuente del derecho y la justicia constitucional, y los vicios del procedimiento de la ley, y en cómo controlar ese tipo de vicios.

La experta enumera una serie de problemas que tiene hoy la ley, y la implementación del proceso legislativo: “Asistimos cada vez más a una cantidad de leyes que van de alguna manera generando una suerte de inflación legislativa, algunos incluso hablan de una contaminación legislativa, de un proceso constituyente que se define como eco-constituyente, que hace referencia al concepto de elefantiasis legislativa, todo asociado a un diagnóstico que tiene que ver con la proliferación de las leyes”.

Por otro lado, otro problema en detrimento de las características formales son la generalidad y la abstracción de la ley, pero también verificar leyes de caso único, o leyes ad hoc, o leyes medidas, o leyes fotografía. Hemos asistido a cómo en el Congreso Nacional, el legislador con frecuencia ha desarrollado leyes para destinatarios individualizados, para resolver un caso y solucionar un hecho, por ejemplo, que las nuevas tengan nombre: la ley Emilia.

Y ese es un problema porque tenemos un supuesto que es que la ley tiene un carácter general, abstracto y universal.  La uniformidad formal de la ley también ha perdido fuerza significativamente, y eso es porque en nuestro sistema de fuentes, la ley no tiene una categoría unitaria, sino que la constitución establece distintos tipos de leyes.

Otro problema, agrega Henríquez, es la celeridad con que se suceden los distintos tipos de leyes que no permite hablar de otra de las características de la ley que es una longevidad legal o una vocación de permanencia, lo que se ha llamado una motorización legislativa.

Luego, hay un marcado déficit en los grados de eficacia de las leyes, lo que ha generado un debilitamiento y una desconfianza respecto de la legislación como un marco para resolver los distintos conflictos sociales. Eso para algunos autores supone una hipostenia legislativa,

“Todo estos son problemas, suena a enfermedades”, apunta la docente. “Y mi tema preferido que son la antinomias, es decir, las posibles contradicciones  entre las normas contenidas en distintas fuentes, las redundancias también, hay una necesidad de sistematizar más adecuadamente los distintos cuerpos legales. Todos estos son problemas que se diagnostican sobre la base de un supuesto y es que nosotros hemos afirmado tradicionalmente que la ley es una fuente del derecho que tiene como características la generalidad, la abstracción, la obligatoriedad, el imperio, la uniformidad, la permanencia y la eficacia”, agrega.  

Posteriormente, agrega que los problemas se focalizan en la eficiencia del proceso legislativo, la calidad de la ley concreta, la homogeneidad del ordenamiento jurídico y que no haya contradicciones entre las diversas normas que forman parte de nuestro ordenamiento legislativo. Todo esto se puede extender al ordenamiento jurídico, y a la seguridad jurídica.

La moderación estuvo a cargo de Ximena Clark, directora ejecutiva de decanato Facultad de Economía y Negocios Universidad de Chile.

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